المادة الثانية
تختلف الوكالات الإدارية، وهي المؤسسات المميزة للدولة التنظيمية الحديثة، من حيث الشكل والوظيفة وفقًا لولاياتها القانونية. وبعضها عبارة عن كيانات صغيرة نسبيًا تنفذ واجبات محددة بشكل ضيق؛ والبعض الآخر عبارة عن بيروقراطيات كبيرة مسلحة بميزانيات ضخمة وسلطة واسعة لوضع القواعد. بعضها عبارة عن وحدات فرعية للإدارات التنفيذية والبعض الآخر قائم بذاته. وتنقسم هذه الأخيرة بدورها إلى فئتين: الوكالات التنفيذية (التي يطلق عليها هذا الاسم لأنها مسؤولة أمام الرئيس) والوكالات "المستقلة" (التي لا تخضع للمساءلة الكاملة لا أمام الرئيس ولا أمام الكونجرس). ويكمن الفرق بين الاثنين عمومًا في الدرجة التي يستطيع بها الرئيس إقالة رئيس الوكالة من جانب واحد.
يتم تحديد الوضع القانوني والصلاحيات والغرض من الوكالات الإدارية من خلال قوانين يصدرها الكونغرس، والتي تختلف بشكل كبير في تفويضها للسلطة التقديرية الإدارية. وتمنح بعض القوانين حرية كبيرة للهيئات، على سبيل المثال، سلطة تحديد ومراقبة "أساليب المنافسة غير العادلة"، أو إصدار قواعد تعتمد على "المصلحة العامة، أو الملاءمة، أو الضرورة". ويسعى آخرون إلى تقييد نطاق استقلالية الوكالة. وفي كلتا الحالتين، فإن معظم الوكالات مخولة بوضع قواعد لها نفس القوة والتأثير مثل القوانين. يجمع العديد منها بين السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية: فهي لا تضع القواعد فحسب؛ يجرون محاكمات لتحديد ما إذا كان قد تم انتهاك قواعدهم ويفرضون غرامات وعقوبات على المخالفات. ما لم ينص على خلاف ذلك في قوانينها التمكينية أو التشريعات اللاحقة، تخضع عمليات الوكالة لقانون الإجراءات الإدارية (APA) لعام 1946، الذي يميز بين أنواع مختلفة من الإجراءات، ويضع قواعد لكل منها، ويضع معايير للحصول على المراجعة القضائية بعد إجراء الوكالة النهائي.
تتطلب APA - وتملي المبادئ العامة للقانون الإداري - أن جميع لوائح وأحكام الوكالة (1) تشكل تفويضًا صالحًا للسلطة التشريعية، (2) أن تستند إلى النتائج الواقعية للوكالة، (3) يتم إجراؤها بهدف الخدمة المصلحة العامة أو تلبية الضرورة العامة، و(4) الامتثال لمتطلبات إجرائية معينة، مثل "الإشعار والتعليق".
يميز APA بين فئتين عامتين من عمل الوكالة: وضع القواعد والفصل في الأحكام. وعادة ما يسبق كل منها تحقيق (على الرغم من أن الوكالات تفصل في بعض الأحيان في الأمور التي تعرضها عليها أطراف خاصة دون أي تحقيق مسبق). في كثير من الحالات، يمكن أن تكون القدرة على جمع المعلومات عامة تمامًا.
فيما يتعلق بوضع القواعد، فإن جميع القواعد الإجرائية التي تلزم الوكالات موجودة في التشريعات؛ والكونغرس وحده هو الذي يستطيع فرض قيود إجرائية على عملية وضع قواعد الوكالة؛ ولا تتمتع المحاكم بالحرية في القيام بذلك من تلقاء نفسها، ولكن يجب بدلاً من ذلك أن تلجأ إلى القوانين التمكينية. تتمتع الوكالات بالحرية في إضافة متطلبات إجرائية ملزمة قانونًا من خلال اللوائح التنظيمية الخاصة بها. يجب أن يكون لدى الجمهور إشعار بوضع القواعد المقصودة وذلك لإعداد تعليق ذي معنى والنظر في الحقائق المقدمة التي تدعم القاعدة المقصودة.
يمكن أن تتخذ الأحكام القضائية أشكالًا عديدة، ولكن بشكل عام يمكن تجميعها في أحكام قضائية لإنفاذ القانون (مثل تلك التي تجريها لجنة التجارة الفيدرالية)، وأحكام قضائية بشأن المزايا (مثل تلك التي تجريها إدارة الضمان الاجتماعي)، وأحكام الترخيص والتصاريح (مثل تلك التي تجريها إدارة الضمان الاجتماعي). أجرتها وكالة حماية البيئة). العديد من هذه الأحكام القضائية، والمعروفة باسم الأحكام القضائية "غير الرسمية"، لا تخضع فعليًا لأي متطلبات إجرائية تفرضها الجمعية البرلمانية الآسيوية، على الرغم من أن القوانين الحاكمة للوكالات، واللوائح الخاصة بالوكالات، وقيود الإجراءات القانونية الواجبة يمكن أن تكون جميعها مصادر للقانون الإجرائي. قواعد القانون العام التقليدية، أو تلك الموجودة في القواعد الفيدرالية للإجراءات المدنية، غير قابلة للتنفيذ ضد الوكالات الإدارية الفيدرالية.
تم إنشاء العديد من الهيئات الإدارية ذات السلطة التنظيمية لمعالجة إخفاقات السوق المتصورة أو الفعلية - على سبيل المثال، لتنظيم القوة الاحتكارية، أو الأرباح "غير المتوقعة"، أو أساليب المنافسة "غير العادلة" أو للتعويض عن العوامل الخارجية، أو عدم كفاية المعلومات، أو عدم تكافؤ القدرة على المساومة. . ويوجد آخرون لإدارة برامج المزايا. ومهما قيل عن تبرير غرض أو سلوك وكالات معينة، فإن عددها وتنوعها يشهدان على نمو السلطة الفيدرالية خلال القرن الماضي. وقد أدت التفسيرات الموسعة لسلطات الكونجرس بموجب البند التجاري والتعديل الرابع عشر إلى توسيع نطاق الولاية الفيدرالية إلى الحد الذي أصبح فيه عدد قليل من المواضيع الآن خارج نطاق متناول يده. وفي حين ركزت المراحل الأولى من التنظيم الفيدرالي في المقام الأول على الأنشطة الاقتصادية للشركات، فقد أدى عصر جديد من "التنظيم الاجتماعي" (بدءًا من السبعينيات) إلى توسيع نطاق الولاية الفيدرالية على المسائل التي تؤثر بعمق في الحياة الشخصية للمواطنين، على سبيل المثال، الحقوق المدنية، السلامة في مكان العمل، وحماية البيئة والمستهلك، ومؤخرًا، العلاقات بين الطبيب والمريض.
على الرغم من أن السياسيين قد تكيفوا منذ فترة طويلة مع الوكالات الإدارية باعتبارها ملحقًا ضروريًا للحكومة الحديثة، إلا أن نطاق صلاحيات الوكالة لا يزال يثير جدلًا ساخنًا. وينطبق هذا بشكل خاص على الوكالات المستقلة، التي يشار إليها أحيانًا باسم "الفرع الرابع مقطوع الرأس للحكومة"، والتي كانت ولا تزال تشكل شذوذًا دستوريًا. من الناحية النظرية، تخضع الوكالات المستقلة لإشراف الفروع الدستورية، بمعنى أن الرئيس يعين قيادة الوكالة (يخضع لتأكيد مجلس الشيوخ)، ويأذن الكونجرس بميزانيات الوكالة ويجري الرقابة التشريعية، وتضمن المراجعة القضائية امتثال الوكالة للمتطلبات القانونية والدستورية. ولكن هذه الضوابط، على وجه التحديد لأنها بعيدة وغير مباشرة وغير كاملة، تعمل على إجهاد المساءلة القانونية والسياسية التي كان الفصل بين السلطات يهدف إلى تأمينها.
وقد دفع الطابع الدستوري الشاذ للوكالات المستقلة إلى بذل الجهود من جانب الفروع السياسية لممارسة سيطرة سياسية أكبر على سلوكها. على سبيل المثال، سعى الرئيس فرانكلين روزفلت، دون جدوى، إلى وضع المعينين المستقلين في الوكالات ضمن نطاق سلطة الرئيس في عزله. منفذ همفري ضد الولايات المتحدة (1935). وقد حاول الكونجرس بدوره، وفشل في تأكيد سلطته على تعيين وعزل مسؤولي الوكالة المستقلين. باكلي ضد فاليو (1976)؛ بوشر ضد سينار (1986).
ويعكس هذا النوع من المنافسة بين السلطة التنفيذية والكونجرس الغموض الذي لم يتم حله في الدولة الإدارية الحديثة. ومع التسليم بأن الكونجرس لا يستطيع تحديد كل تفاصيل السياسة، فإن درجة معينة من التفويض التشريعي أمر لا مفر منه، وخاصة عندما يحاول الكونجرس تنظيم العديد من الموضوعات على نطاق واسع. ومع ذلك، فإن الفصل بين السلطات يحد بالضرورة من المدى الذي يجوز للكونغرس أن يفوض به سلطته التشريعية. ما هي المعايير الدستورية التي تميز بين التفويضات الصحيحة والتفويضات الباطلة؟ عندما يقوم الكونجرس بالتفويض، فهل تعود السلطة التقديرية تلقائيًا وبشكل كامل إلى السلطة التنفيذية؟ وبمجرد تفويضه، هل يمكن للكونغرس أن يحتفظ بالسيطرة على تفاصيل معينة في السياسة، وإذا كان الأمر كذلك، فبأي قدر وبأي وسيلة؟ ماذا يحدث عندما تتعارض جهود الكونجرس للسيطرة على التفاصيل مع واجب الرئيس الدستوري المتمثل في تنفيذ القانون؟
إن هذه التساؤلات صعبة بالدرجة الكافية عندما يتم تطبيقها على الهيئات التنفيذية، ولكنها تصبح مزعجة بشكل خاص عندما يتم تطبيقها على الهيئات المستقلة، والتي بطبيعتها ليست سمكة تابعة للكونغرس ولا طيراً رئاسياً. أثناء قيامه ببناء الدولة الإدارية، بدأ الكونجرس ببطء في الاعتراف بالمعضلة السياسية. كان الكونجرس في البداية راضياً بتفويض سلطة واسعة النطاق لوضع القواعد إلى الوكالات الإدارية، حتى أثناء الإشارة إليها، على نحو متناقض إلى حد ما، على أنها "أذرع الكونجرس". ومع توسع عدد الوكالات وسلطتها، سعى الكونجرس بطرق متنوعة للحد من السيطرة التنفيذية على سياسات الوكالة وعملياتها. ومن جانبهم، سعى الرؤساء في البداية إلى تعظيم سلطتهم على الوكالات الإدارية، لكنهم استسلموا بمرور الوقت للواقع الملموس المتمثل في سلطة الكونجرس. وبعد الكثير من التجارب والصراعات على مدى عقود عديدة، والتي أصبحت مؤهلة من وقت لآخر بتعليمات من المحكمة العليا، أصبحت الوكالات المستقلة، على الرغم من مخالفاتها الدستورية، مقبولة سياسيا. وهي في جوهرها تجسيد مؤسسي لرغبة الكونجرس في تفويض تفاصيل الحكم، وفي الوقت نفسه السعي إلى الاحتفاظ بقدر من السيطرة.
إن التاريخ القصير للدولة الإدارية هو قصة صراع مستمر إلى حد ما بين الفروع السياسية للسيطرة على وضع القوانين، حيث يلعب القضاء دور الحكم في بعض الأحيان. قبل ثلاثينيات القرن العشرين، كانت المحكمة العليا تدعم التفويضات الجزئية للسلطة التشريعية لأسباب مختلفة. فيلد ضد كلارك (1892)؛ الولايات المتحدة ضد غريمود (1911)؛ وجي دبليو هامبتون جونيور وشركاه ضد الولايات المتحدة (1928). أدت الجهود اللاحقة لاستثمار الوكالات الإدارية بسلطة مفتوحة بشكل أساسي لوضع القواعد وإنفاذها إلى توقف المحكمة. وبناء على ذلك، فقد أبطل عدداً من المخططات التنظيمية للصفقة الجديدة، إما لأنها افتقرت إلى المعايير الواضحة التي يشير إليها بالضرورة ضمناً مبدأ الفصل بين السلطات (مبدأ عدم التفويض) أو لأنها فشلت في تلبية متطلبات الإجراءات القانونية الواجبة. شركة ALA Schechter للدواجن ضد الولايات المتحدة (1935)؛ شركة بنما للتكرير ضد رايان (1935)؛ كارتر ضد شركة كارتر للفحم (1936).
وفي أواخر الثلاثينيات، تخلت المحكمة بشكل أساسي عن جهودها لمراقبة نمو التشريع الإداري. انظر قضية الولايات المتحدة ضد شركة كارولين للمنتجات (1938). ومع ذلك، فإن التحفظات القضائية بشأن نطاق السلطة التقديرية الإدارية أبقت على عملية شراء معينة. أدى صدور قانون البرلمان الأفريقي في عام 1946 إلى تهدئة العديد من المخاوف الإجرائية، ولكن النطاق الموضوعي لسلطة وضع القواعد (سواء كانت تمارسها وكالات تنفيذية أو مستقلة) يظل موضع جدل مستمر. في البداية، منحت السلطة القضائية الوكالات قدرًا كبيرًا من الحرية لتفسير ولاياتها القانونية. في السبعينيات، بدأت المحاكم في إعادة النظر في الترخيص التفسيري الذي كانت قد منحته سابقًا، ولكنها عادت بعد ذلك إلى نسخة معدلة من اعتناقها السابق للإذعان الإداري. انظر شركة شيفرون الولايات المتحدة الأمريكية ضد مجلس الدفاع عن الموارد الطبيعية (1984). ويبدو أيضًا أن القضاة لديهم رأيان فيما يتعلق بتفويض الكونجرس بشكل عام. وفي بعض الحالات، أيدوا وفودًا غامضة أو حتى متضاربة، لكنهم سعوا في حالات أخرى إلى فرض قيود أكثر إحكامًا على الكونجرس. وفي كثير من الحالات، يظل قضاة المحكمة العليا منقسمين بشكل حاد. قارن قسم الاتحاد الصناعي، AFLCIO ضد معهد البترول الأمريكي (1980)؛ ميستريتا ضد الولايات المتحدة (1989)؛ ويتمان ضد شركة American Trucking Ass'ns, Inc. (2001)؛ وماساتشوستس ضد وكالة حماية البيئة (2007). قد يعكس هذا التذبذب والصراع تناقضًا مستمرًا، وإن كان غير واضح في الغالب، حول دستورية التفويض.
على الرغم من أن الوكالات الإدارية هي أمر طبيعي في المجتمع الصناعي الحديث، إلا أن الفروع السياسية تستمر في النضال من أجل السيطرة على عمل الوكالة. في الستينيات والسبعينيات، وفي محاولة للحد من التجاوزات التنظيمية وتشديد سيطرته على الوكالات الإدارية، فرض الكونجرس أشكالًا مختلفة من الفيتو التشريعي، والذي أبطلته المحكمة العليا في قضية آي إن إس ضد تشادها (1983). وكانت الجهود الرئاسية للسيطرة على التنظيم أكثر نجاحا نسبيا. وفي عام 1981، أصدر الرئيس رونالد ريغان أمراً تنفيذياً يلزم الوكالات التنفيذية بتطبيق تحليل التكلفة والعائد على القواعد الرئيسية المقترحة وتفويض مكتب الإدارة والميزانية بمراقبة جهودها. وعلى الرغم من الانتقادات من جانب بعض المشرعين وجماعات المصالح، فإن النهج الذي بدأه ريجان استمر، مع تعديلات طفيفة نسبيا، في عهد خلفائه في المنصب.
كان نمو وضع القواعد الإدارية هو الموضوع السائد في التطور السياسي الأمريكي خلال القرن الماضي. فهو يتغلغل فعلياً في كل جانب من جوانب النشاط الاقتصادي وحتى الاجتماعي، وفي العقود الأخيرة امتد نطاقه إلى حياة الأفراد على نحو كان من المعتقد قبل جيل واحد فقط أنه صادم. ومهما كانت فضائل أو رذائل قواعد معينة من حيث نتائج السياسة، فإن النظام التنظيمي الذي نعيش في ظله الآن قد غير بشكل كبير البنية الدستورية للدولة. وللتأكيد فقط على النقطة الأكثر وضوحا، فإن وضع القواعد الإدارية يستلزم تحولا هائلا في السلطة التشريعية من الممثلين المنتخبين إلى المسؤولين البيروقراطيين الذين هم في أغلب الأحيان غير معروفين أو مسؤولين أمام المواطنين الذين تخضع حياتهم لسيطرتهم على نحو متزايد.
وهذا التطور ليس من قبيل الصدفة. ورغم أن التاريخ الأميركي منذ أيامه الأولى كان مليئاً بأمثلة التفويض الإداري، إلا أن الكونجرس والمحاكم كانت ذات يوم تمارس رقابة مشددة إلى حد ما على جوهر السياسة والعديد من تفاصيلها. لم يعد هذا هو الحال. تختلف الحالة الإدارية اليوم ليس فقط في الدرجة، بل في النوع أيضًا عن الممارسة السائدة قبل الصفقة الجديدة. كان العرابون الفكريون للدولة الإدارية الحديثة - وودرو ويلسون وهربرت كرولي، على سبيل المثال لا الحصر من أكثر المفكرين تأثيرًا - يعتقدون أن دستور المؤسسين كان قديمًا بشكل ميؤوس منه، وغير فعال، ومناهض للديمقراطية، وملتزم بشكل عقائدي بفكرة الحكومة المحدودة. . لقد أظهروا نفورهم من مبدأ الفصل بين السلطات، وهو ما اعتبروه بشكل صحيح العائق البنيوي الرئيسي أمام نمو السلطة التنظيمية الفيدرالية الفعالة. وارتبط هذا الاعتقاد بقناعة ثانية: أن هناك مجموعة من الرجال الذين لا تلوث روح الانشقاق إخلاصهم للصالح العام، ويمكن استخدام خبرتهم غير الحزبية ذات الروح العامة في مواجهة السياسات الاجتماعية والسياسية الأكثر إلحاحًا. المشاكل الاقتصادية اليوم. وكان الهدف هو إعادة تشكيل الحكومة بطريقة تمنح هؤلاء الخبراء سلطة وضع القواعد واللوائح التي قد يتردد الكونجرس في فرضها، إذا تُرك لأجهزته الخاصة.
ورغم أن الكونجرس كان حذراً في البداية بشأن الطريقة التي فوض بها مسؤولياته التشريعية، فقد سلم تدريجياً وعن طيب خاطر قدراً كبيراً من سلطته إلى الهيئات الإدارية وتعلم كيف يستفيد سياسياً من تنازله عن العرش. ويواصل أعضاء الكونجرس الإصرار، على الأقل رسميًا، على بقائهم في السلطة من خلال التحكم في ميزانيات الوكالات وإجراء جلسات استماع رقابية لضمان الامتثال البيروقراطي للولايات التشريعية. وهذه أدوات سيطرة قوية بالفعل، ولكن نادرًا ما يتم نشرها بطريقة فعالة على المستوى النظامي. في الحقيقة، مع بعض الاستثناءات العرضية، يبدو الكونجرس راضيًا عن لعب دور أمين المظالم فيما يتعلق بعمليات الدولة الإدارية. ويتدخل أعضاؤها نيابة عن المصالح الفصائلية المتنوعة التي قد تكسب أو تخسر بموجب الأنظمة القائمة أو المقترحة، وفي المقابل، يتلقون مساهمات في الحملة الانتخابية وأشكال أخرى من الدعم من أولئك الذين يساعدونهم. وبعيداً عن هذه المقايضة ذات المزايا السياسية، فإن الكونجرس لا يبدي اهتماماً كبيراً بتحديد أو التحكم في العديد من التفاصيل الأكثر أهمية للسياسة العامة. وقد تشكو من المخالفات البيروقراطية، أو الإفراط، أو الإهمال، ولكنها تستمر في تفويض سلطات تقديرية واسعة للوكالات الإدارية.
ومن بين الإضافات الأكثر أهمية إلى نظام الوكالة الإدارية قانون حماية المريض والرعاية الميسرة (المعروف عادة باسم "أوباما كير") وقانون إصلاح وول ستريت وحماية المستهلك (المشار إليه عادة باسم "دود-فرانك"). وسيتطلب كل قانون مئات من القواعد المنفصلة، والتي بدورها ستنتج عدة آلاف من الصفحات من اللوائح الجديدة أو المنقحة. إن الأنظمة الإدارية التي أنشأها كلا القانونين هي، وستظل لبعض الوقت، موضوع دعوى قضائية تتحدى مختلف سمات هذه القوانين، بما في ذلك دستوريتها. لا يمكن التنبؤ بالكيفية التي قد تنتهي إليها كل هذه الأمور، ولكن الأمر يبدو واضحاً إلى حد كبير: فالتنظيمات الجديدة التي نتجت عن هذه التشريعات وغيرها من التشريعات الأخيرة تنذر بقفزة نوعية في الطريقة التي تستطيع بها الحكومة الفيدرالية التحكم في تفاصيل السلوك الفردي.
وفي ذروة الصفقة الجديدة، بدأ الرئيس روزفلت والكونجرس مخططات مثل قانون التعافي الصناعي الوطني وقانون التكيف الزراعي، اللذين سعىا إلى تنظيم كل جانب من جوانب السلوك الاقتصادي بتفاصيل دقيقة تقريبًا. وتراجعت المحكمة العليا عن هذه الجهود في منتصف ثلاثينيات القرن العشرين، ولكنها توقفت بعد ذلك عن محاولة السيطرة على نمو السلطة التنظيمية المفوضة ومدى وصولها. لأسباب عديدة، فإن المحكمة غير قادرة أو غير راغبة في ممارسة وظيفة شرطية مماثلة اليوم، وبالتالي فإن الحلول، إذا تم العثور عليها، يجب أن تنشأ في الفروع السياسية، وخاصة في الكونغرس.
في السنوات الأخيرة، تم تقديم عدد من الخطط التشريعية الهامة للحد من نطاق السلطة التقديرية الإدارية. وتشمل هذه المقترحات التي من شأنها تضييق نطاق التفويضات التشريعية، وتأخير التاريخ الفعلي للقواعد الرئيسية حتى تتم الموافقة عليها بشكل إيجابي من قبل الكونغرس، وفرض قيود أكثر صرامة على إجراءات وضع قواعد الوكالة، وتعزيز نطاق المراجعة القضائية، وإخضاع اللوائح المقترحة لتحليل التكلفة والعائد. ووضع الوكالات المستقلة تحت سيطرة الرئيس. في الأغلب الأعم، لم تتم الموافقة على مثل هذا التشريع الإصلاحي من قبل مجلسي الكونجرس.